На местах продолжает вызвать полемику законопроект о МСУ и совершенствовании системы публичной власти в регионах В декабре 2021 года одним из значимых и обсуждаемых событий стало принятие Государственной думой законов о МСУ и совершенствовании системы публичной власти в регионах. Наши публикации на данную тему вызвали огромный интерес у читателей, интересующихся политикой, вопросами административно-территориального устройства. Известно, что города уже перенаселены, и люди медленно, но верно устремились в сторону тихой и более благодатной для жизни провинции. При этом готовящиеся к принятию законы фактически означают революцию в системе формирования вертикали! Прав станет даже больше! Наиболее мощная полемика в обществе развернулась вокруг трех постулатов предложенной реформы. Первый касается фактической ликвидации институтов администраций сельских поселений. С одной стороны, новый законопроект защищает и даже чем-то расширяет правовые возможности сельских жителей влиять на собственную жизнь. В частности, прогаранитрована независимость системы МСУ от влияния на нее государственных органов власти. В Законе отмечается, что муниципальное образование не является административно-территориальной единицей. Устанавливается недопустимость возложения на муниципальные образования обязанности финансировать расходы, возникшие в связи с осуществлением органами государственной власти своих полномочий (за исключением случаев, особо отмеченных в федеральном законодательстве). Подчеркивается, что разграничение полномочий между уровнями публичной власти должно быть обеспеченно финансовым и материальными ресурсами. Так же предусматривается закрепление непосредственных полномочий органов местного самоуправления, в том числе главы муниципального образования и представительного органа. Отдельно прописаны полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения: принятие бюджета, доступность медицинской помощи, утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, развитие внутридворовых территорий, обеспечение мер пожарной безопасности в границах муниципалитета, создание условий для обеспечения жителей «услугами организаций культуры, организации досуга, массового отдыха жителей муниципального образования», сохранение, использование и популяризация памятников истории и культуры, находящихся в собственности муниципального образования, а также их охрана, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству), организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью. Деструктивный фактор Но при этом устанавливается одноуровневая система организации местного самоуправления. Отмечается, что это позволит «перейти от территориального принципа организации власти на местах к принципу «привязки к интересам населения». Предполагается, что это позволит уйти от практики широкой передачи полномочий с поселенческого уровня на региональный либо с поселенческого уровня на уровень муниципальных районов – однако именно что за счет ухода от многоуровневой системы. При этом будут фактически ликвидированы сельские и городские поселения, которые, однако, являются основными формами местного общежития. Для городских округов дополнительно устанавливаются требования по численности и плотности населения. Тем самым, ликвидируется такой тип муниципальных образований, как сельские и городские поселения, при этом останутся только городские и муниципальные округа. Конечно, многих жителей деревень, сел, поселков Нижегородской области, привыкших, что многие вопросы на местах решает сельский глава, до которого пешком можно дойти, такое положение дел может шокировать. Дескать, к кому теперь со своими бедами идти народу? Да, и не только с бедами, с общественными инициативами? Однако, стоит задаться вопросом: а часто ли удавалась селянам на этом уровне власти решать свои проблемы? Да почти никогда! У сельских глав чаще всего для этого просто не хватало ни административных рычагов, ни ресурсов. Традиционно люди только выслушивают от них высказывания: это не мой вопрос! При этом главы сельских поселений всегда находили силы и средства, чтобы окружать себя придворными коммерсантами, пристраивать на хлебные, непыльные должности родственников, друзей, хороших людей, словом, формировать «приближенное» сельское сословие. Посмотрите на их дома, машины в поселениях, все станет ясно. Воровали уже с убытков Помимо кумовства процветало еще и казнокрадство. Но беда в том, что воровать сельские главы умудрялись не с прибылей, которых не было, а с убытков. Шквал возмущения в районах области вызывают и истории, как сельские главы растаскивают деньги, которые местные жители собирали на установку или ремонт памятников односельчанам, родственникам, ушедшим на фронт. Вероятно, нечто подобное происходило в других регионах. По итогам всего это институт сельской власти был признан деструктивным, чрезмерным, от него решено отказаться. А обращаться селянам за решением их частных проблем удобнее будет к сельским старостам, которых они сами же и изберут из числа наиболее общественно активных и уважаемых односельчан. У них не будет ни мотива, ни даже малейшей возможности для казнокрадства и коррупции, но зато их наделят возможностями напрямую отстаивать интересы земляков перед районными властями, открыто, не опасаясь отстаивать интересы людей. Соответственно, теперь многое будет зависеть от эффективности их работы. Что так же предусмотрено новыми законами. Одной из главных претензий к муниципальной власти во все времена было то, что она впадала в зависимость от влияния местных экономических групп, а потому работает исключительно в их интересах. «Перекос» уравновешивался тем, что районные главы стали полностью зависимы от областной власти, их могут поменять в любой момент, а за тем, как они распределяют бюджетные средства введен строжайший контроль. Политические баталии уйдут в прошлое? Но в больших городах мэры оставались фигурами, во многом независимыми от губернатора. Пример, Сорокин, Кондрашов. Часто возникали риски, что борьба между основными элитными группами войдет в острую фазу, а на вооружение могут быть приняты методы, далёкие от дискуссий. В итоге все это дестабилизировало там политическую обстановку, а следом – экономическую и финансовую ситуацию. Представительный орган мог блокировать любого делегированного из области человека. Нестабильная политическая обстановка заметно снижала инвестиционную привлекательность области и муниципалитетов, да и в целом не способствовала повышению качества жизни граждан. Все было как в поговорке: паны дерутся, а у холопов чубы трещат! Теперь подобное становится невозможным. Законопроектом расширяются возможности региональной власти непосредственно влиять на формирование органов местного самоуправления. Вводится новый механизм непрямых выборов главы муниципального образования – избрание представительным органом муниципального образования кандидата, предложенного главой субъекта РФ. При этом специально устанавливается, что такой глава муниципального образования одновременно является главой администрации муниципального образования (то есть, совмещая должность главы муниципалитета и главы администрации, является «мэром», концентрирующим в руках всю полноту власти). Усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед губернатором. Основанием для отставки главы муниципалитета образования становится «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов МСУ». Для отставки губернатор должен будет обратиться в представительный орган муниципалитета. Также губернатор сможет выносить предупреждения и объявлять выговор главе муниципального образования и главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению переданных полномочий (например, сорвал сроки строительства школы, детского сада). При этом, если в течение месяца после предупреждения или выговора данные обязанности так и не исполнены, это может стать основанием для отрешения главы муниципалитета или главы администрации от должности. Теперь уже никто из них не «станет в позу». Одновременно вводится синхронизация сроков полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняющего полномочия его председателя, со сроком полномочий самого представительного органа. В частности, в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования полномочия главы прекращаются досрочно. Наконец, устанавливается, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность. Устанавливается единый срок полномочий (пять лет) для всех должностных лиц местного самоуправления (полностью по аналогии с унификацией сроков полномочий региональных парламентов и глав регионов в законе о публичной власти в субъектах РФ). Основная часть положений законопроекта вступает в силу с 1 января 2023 г. Отдельные главы (в том числе, общие положения законопроекта) вступают в силу со дня официального опубликования. При этом до 1 января 2028 г. устанавливается переходный период, в течение которого осуществляется переход к одноуровневой организации местного самоуправления. Ожидается, что Госдума РФ рассмотрит законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в первом чтении уже в конце января 2022 г. На этом фоне правовед нижней палаты П. Крашенинников уже высказался за расширение практики возврата к прямым выборам мэров. Подразумевается, что прямые выборы позволят гражданам «выпустить пар» на выборах, при этом неэффективного главу муниципалитета сможет уволить глава региона. Ко второму чтению законопроект о принципах публичной власти в субъектах РФ был скорректирован. Отдельные положения первоначальной версии законопроекта были изменены. В частности: ► Ликвидирована норма, сокращающая сроки подготовки отзывов регионов на федеральные законопроекты с 30 до 15 дней (против выступал целый ряд регионов, в результате сохранится действующая норма о 30 днях на предоставление отзыва); ► Смягчено требование об унификации наименования высшего исполнительного органа субъекта РФ – теперь субъекты смогут устанавливать другое название с учетом исторических, национальных и иных традиций региона (первоначально предлагалось общее название – «правительство субъекта РФ»); ► Приняты поправки, сохраняющие особый статус «матрешечных» регионов с учетом ранее заключенные соглашения о разграничении полномочий таких субъектов; ► исключена первоначально предложенная норма об отзыве главы субъекта РФ избирателями. Движемся к однопартийной системе? Пожалуй, наибольшее количество споров вызвала поправка, отсутствовавшая в первоначальном проекте закона, касающаяся, позволяющая субъектам РФ полностью отказываться от партийных списков на выборах в Законодательные Собрания субъектов. В настоящее время возможность перейти на полностью мажоритарную систему предусмотрена только для городов федерального значения, а реально воспользовалась новацией только Москва. Отныне норма будет распространена на все субъекты РФ, которые смогут самостоятельно инициировать переход на мажоритарную систему. Увеличение доли депутатов-одномандатников на региональных выборах отвечает общей стратегии власти на ослабление партий как самостоятельных институтов и в целом на «департизацию» публичной политики. Дополнительный негативный эффект для парламентской оппозиции создан тем, что партиям станет сложнее выдвигать спонсоров (которых ранее можно было ставить на проходные позиции партийного списка), что приведет к сложностям с привлечением независимого финансирования. В целом экспертное сообщество не ожидает массового (или, по крайней мере, быстрого) перехода субъектов РФ на полностью мажоритарную модель. Такое может быть расценено избирателями и партиями системной оппозиции, как попытка еще подкинуть преимуществ «правящей партии». Во-вторых, уход от элементов пропорциональной системы в сторону полностью одномандатной компоненты (или хотя бы в сторону увеличения доли мажоритарных округов) приведет к обострению внутриэлитной конкуренции за право выдвижения по отдельным округам и в целом будет способствовать активизации внутриэлитной и внутрипартийной борьбы в регионах. Время договариваться? В-третьих, увеличение мажоритарной компоненты может быть выгодно и самой парламентской оппозиции, поскольку позволит сконцентрировать ресурсы на конкретных округах, уйдя от общерегиональной агитации. При этом могут оказаться востребованными какие-то аналоги «Умного голосования», ранее использованного несистемной оппозицией. Само по себе «УГ» является лишь одной из технологий, успешность которой зависит от сочетания факторов, главные из которых – мажоритарная система выборов; жесткое разделение по линии «власть-оппозиции»; неосторожные и неаккуратные действия власти по отсеву «неправильных» кандидатов на старте кампании; попытки административных кандидатов замаскировать свою принадлежность к власти и (или) «Единой России» путем утаивания партийного бренда; раскол региональных элит и т.д. Именно эти факторы могут сработать в случае перехода регионов на мажоритарную систему и при слабом политическом менеджменте избирательных кампаний. И такое может привести к «опрокидывающему» голосованию против кандидатов от власти. Кроме того, переход на одномандатные выборы позволит парламентской оппозиции заранее договориться о распределении округов и тем самым сорвать традиционную для власти стратегию последних лет стравливания оппозиционных партий друг с другом и с многообразием спойлеров, в результате чего протестный электорат распыляется, а кандидаты от власти — «ЕР», выглядят «белыми и пушистыми». Вместе с тем, эксперты ожидают два возможных последствия от появления новой нормы. Ряд регионов может в «пилотном режиме» попробовать перейти на полностью мажоритарную модель. Такие регионы станут фактически «тестовыми площадками» новой системы, по ним буду сделаны выводы относительно целесообразности дальнейшего распространения практики. Еще ряд регионов может пойти на более мягкую меру – аккуратное увеличение пропорции депутатов, избираемых по одномандатным округам (например, до 60-65%), при сохранении партийных списков. Пока нет информации, что Нижегородская область войдет в число пилотных регионов, где голосование по партспискам уйдет в прошлое. Будем надеяться, что в Нижегородской области все же сохранится многопартийная система, а значит и партийный контроль исполнительной власти, который не раз уже доказал свою эффективность. Остальные же компоненты реформы представляются вполне продуктивными, так что есть основания для осторожного оптимизма и ожидания в наступившем году перемен к лучшему. Ефим БРИККЕНГОЛЬЦ