Новые подходы правительства области лишают муниципалитеты стимулов к развитию Вступивший в силу с 1 января региональный закон «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти», создавший вокруг Нижнего Новгорода агломерацию Дзержинского, Кстовского, Борского районов и далее по списку, уже начал вызывать тревогу не только там, но и на других территориях Нижегородской области. Сразу было понятно, что «экспромтное» – без обсуждения – принятие Заксобранием 21 декабря этого правового акта стало запоздалой и в некоторой степени истерической реакцией на итоги прошлогоднего наступления Олега Сорокина, вернувшего Нижнему Новгороду градостроительные полномочия, поводом снова отобрать их у областного центра под благовидным предлогом. Самое абсурдное в этой ситуации, что Олег Сорокин, арестованный еще 19 декабря, уже никак не мог повлиять на депутатов ЗСНО. Больше того, в реальную нижегородскую политику «великий и ужасный» вернется, по нашим прикидкам, как минимум лет через десять, если вообще когда-нибудь вернется. Так что возвратить в правительство области градостроительные полномочия Нижнего Новгорода можно было и без создания всяких там агломераций. Никто этому препятствия уже бы не создал. К тому же, с учетом того, что мэром города стал Владимир Панов, вопрос перераспределения градостроительных полномочий утратил актуальность сам собой. Какая разница, у кого теперь будут – у Глеба Никитина или у его «альтер эго» – рычаги влияния на ситуацию? Однако в областном правительстве, которое досталось новому губернатору по наследству от Валерия Павлиновича Шанцева, для чего-то изобрели красивую упаковку под вычурным названием «агломерация». Красивая она лишь на первый взгляд, а в действительности решение об интеграции нескольких муниципальных образований в некую новую единицу совершенно непродуманное. В итоге может принести больше вреда, чем пользы. Поясним, о чем мы. В переводе с латинского «агломерация» означает «присоединение». Во всем мире городской агломерацией называют продукт территориальной экспансии городов. Как правило, мегаполис, разрастаясь, поглощает менее населенные города, расположенные поблизости. У нас же теперь появилась собственная, вольная трактовка этого понятия. «Под городской агломерацией понимается группа поселений, имеющих общую границу, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурными связями. В Нижегородской области уже в настоящий момент под все признаки агломерации подпадают территории Дзержинска, Богородского и Кстовского районов с центром в Нижнем Новгороде (Нижегородская агломерация). Однако развитие данных территорий, ограничивающееся только собственными интересами, не учитывающее интенсивно меняющиеся взаимосвязи с соседними образованиями, ведет к нарастанию негативных тенденций. В связи с этим возникает необходимость градостроительного регулирования развития агломерации из единого центра, обладающего всей полнотой информации и необходимыми бюджетными ресурсами». Ключевое словосочетание здесь – «собственные интересы». То есть предполагается, что сейчас кто-то развивается динамично, кто-то отстает. В рамках агломерации все территории войдут в более равномерный и предсказуемый темп развития. В принципе, это правильно. Президент Путин говорит, что россияне не должны страдать оттого, что вынуждены жить на депрессивной территории, а не в процветающем муниципалитете. Вопрос только, как добиваться этого равномерного развития. На память приходит пример создания Кстовского городского округа. В некотором роде это тоже агломерация, только в иной форме. В данном случае благополучное Кстово, по сути, присоединили к провальному в финансовом плане Кстовскому району. Предпосылкой к тому стал огромный долг, накопившийся у района (порядка 1 млрд). Считалось, что Кстово жирует, а населенные пункты типа Работок, Чернышихи погрязли в нищете, их дела следует поправить за счет райцентра. Однако идея сразу натолкнулась на сопротивление со стороны не только кстовской городской власти, но и целого ряда сельсоветов. Вот что, например, говорила по этому поводу депутат из Афонина Лариса Чебан: «Уверена: главная цель создания округа – это погашение долга районного бюджета. О том, как управляет районная власть, нам известно хорошо, мы уже жили по этой системе лет 10-15 назад. Помню, как население жило в те годы: много было проблем, полный развал во всем. Нам пришлось перекрывать Казанскую трассу, потому что по полгода не было горячей воды. Также «замечательное» руководство Кстовского района подкинуло нам автосалон на территории школы, на лучшем школьном стадионе в области. Ни у кого рука не дрогнула – все подписали. Я не очень верю команде, которая всё развалила и довела район почти до банкротства. Теперь они хотят управлять всем: и сельсоветами, и городом, и районом. Да пусть докажут, что могут управлять хотя бы на своей территории! Я советовалась с экономистами: они говорят, никакого консолидированного, то есть единого, бюджета не хватит, чтобы погасить такой долг. Что касается того, чтобы помогать убыточным поселениям за счет более успешных: да не так уж их и много, многие поселения уже вышли на самоокупаемость! Это и Ближнее Борисово, и Большое Мокрое, и Чернуха. Совсем отсталых поселений – раз-два и обчелся! Создав округ, вы развалите крупные поселения и сделаете их нищими. При этом дотационные поселения лучше жить не станут. Мы, депутаты и администрация сельсовета, столько всего сделали за эти пять лет для сельсовета, для жителей! Не убивайте курицу, которая несет золотые яйца! Если глава поселения ловит кайф от своей работы, он всё сделает для того, чтобы его поселение не стало убыточным! Надо не округ создавать, а удалять кадры, которые не желают работать». В Нижегородской агломерации таких проблем вроде бы возникнуть не должно. Едва ли Кстово, Бор, Дзержинск нуждаются в том, чтобы их развивали за счет Нижнего Новгорода. Разве что по Богородскому району могут возникнуть вопросы. Тем не менее определенный скепсис насчет эффективности новообразования в вышеуказанных городах уже выражается. «Предложение интересное, но испортить можно любую идею. В Дзержинске создавались промышленные кластеры, на это выделялись немалые средства. Эффективность же от них крайне низкая. И пока не очень понятно, как будут выстроены производственные связи между муниципалитетами», – заявил депутат городской Думы Дзержинска Александр Терентьев. Действительно, совершенно не продумано, как внутри агломерации будут отработаны производственные, транспортные и культурные связи. Как и кем вообще будет управляться это территориальное образование? В пояснительной записке областного правительства утверждается, что затрат на создание новых управленческих структур не потребуется. Выходит, таковых не будет? Словом, вопросов, на которые пока никто не дал ответа, очень много. Причем появляются они не только у тех, кто уже попал под агломерацию, но и в провинциальных районах. Аппетит приходит во время еды, и на смену подзабытой и дискредитировавшей себя идее укрупнения районов может прийти инициатива включения их во вновь создаваемые сельские агломерации. Что будет тогда? Здорового угробим, а больному не поможем Очевидно, агломерации будут формировать вокруг районов с доминирующей численностью населения, присоединяя к ним менее населенные. Однако демографический критерий – не самый лучший для определения успешности района. Зачастую наоборот. Скажем, в рамках агломерации Большеболдинский район присоединят к Лукояновскому, в котором большее число жителей. Однако видно, что в Большеболдинском районе больше динамики для развития. Там более уверенно работают сельскохозяйственные предприятия. Местная власть стабильна, достаточно эффективна, грамотно использует конкурентные преимущества района, наращивая в первую очередь туристическую компоненту территории. Так, речь идет о создании масштабного тематического парка развлечений по мотивам сказок Пушкина, и это сравнимо с площадками лучших Диснейленд-парков мира. В то же время Лукояновский район хоть и больший по численности населения, но абсолютно непроглядный в плане точек роста. И если его начнут «вытягивать» за счет более успешных, но малочисленных соседей, то вместо одного депрессивного района мы получим два. Всё хорошее, что есть сейчас в Большеболдинском районе, угробят, но чтобы подстегнуть динамику Лукоянова, болдинских ресурсов всё равно не хватит. То же самое можно сказать, например, о Шаранге. На протяжении последних 10-15 лет это один из самых успешных районов нашего региона, настоящая жемчужина нижегородского севера, лучший образец провинциального обустройства жизни в нашей области. Но по соседству расположен более крупный и многонаселенный Шахунский район, в котором всё настолько беспросветно, что уже даже мосты на металлолом разбирают. К чему приведет агломерация? Мы не вытянем Шахунью до уровня более благополучной Шаранги. Скорее, безвозвратно уроним последнюю. Безусловно, проваливающиеся районы необходимо развивать. Но делать это следует в первую очередь за счет повышения эффективности управления, изыскания внутренних резервов, новаций, привлечения инвесторов, а не за счет «раскулачивания» более успешных соседей. Между районами должна быть здоровая конкуренция, стимулирующая их на развитие. НЕПРОДУМАННОЕ РЕШЕНИЕ А еще имеются чисто технологические моменты, которые сводят на нет все возможные плюсы от объединения районов в агломерации. Отсутствие общей инфраструктуры, коммуникаций. Как наладить сообщение между районами? Даже внутри муниципальных территорий развитые оптоволоконные сети – крайняя редкость. А если вы предложите тянуть таковые между районами, то специалисты «Ростелекома» только у виска вам покрутят. Качество дорог в глубинке по-прежнему не выдерживает никакой критики. Агломерации должны появляться естественным путем. Города просто срастаются друг с другом, формируясь в единое пространство. Тогда их объединяют уже официально. Но в Нижегородской области такого пока не просматривается. Зачем же бежать впереди паровоза? Об опасностях попыток насаживать агломерацию «сверху» еще в 2007 году предупреждал заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН Сергей Артоболевский: «Формирование агломераций, его скорость и направления зависят от множества часто разнонаправленных факторов. Речь идет о размерах городов, расстоянии между ними, рельефе и других природных условиях, численности населения, отраслевой структуре хозяйства, роли государства и т.д. и т.п. Понятно, что управлять всеми этими процессами просто невозможно. Чиновники могут стимулировать или замедлять развитие агломерации, но они не в состоянии ни создать агломерацию на ровном месте, ни остановить ее развитие. В лучшем случае удастся канализовать процесс. При этом лица, принимающие решения, искренне уверены в способности подчинить себе указанные процессы. Более того, они полны решимости создавать новые агломерации и там, где они уже существуют, и там, где таковые созданы быть не могут. И, конечно, агломерациями хотят управлять (не решив – зачем и как)». Спустя десятилетия эти предостережения не утратили актуальности. Но в правительстве Нижегородской области им, увы, не вняли. В любом случае такой масштабный, даже стратегический для региона проект, как создание агломерации, невозможно детально проработать за неделю. Он требует привлечения множества экспертов, огромного количества исследований. Наконец, общественного обсуждения. Ничего этого в нашем случае не было. Просто понадобилось срочно забрать у города (читай, у Сорокина) градостроительные полномочия. А в результате получилось, что война закончилась, а партизаны продолжают под откос поезда пускать. В итоге мы можем и там потерять, и здесь ничего не найти.